801. Lo que me censuraron

Hoy les voy a proponer un texto técnico, para que vean que también domino otro tipo de relato además del bloguero. El pasado 5 de diciembre, la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid aprobó el Plan Estratégico de Regeneración Urbana Madrid-Recupera. Es el trabajo al que se ha dedicado en cuerpo y alma la Dirección General de Planificación Estratégica, a la que pertenezco. Cuando se empezó a escribir la Memoria de este Plan, yo le pedí a mi jefa que me dejara redactar el primer punto: "Contexto y antecedentes". Escribí un largo texto y a mi jefa le encantó, me lo agradeció en público y dijo que ese discurso ponía en contexto todo lo que estábamos haciendo. De eso hace más de un año, tiempo en el que el Plan y su Memoria han sufrido el escrutinio menudo de todas las instancias superiores, como es natural. Todos los jefes y jefazos, y hasta el propio Concejal, lo consideraron correcto. Peeeeero ¡amigo! Faltaba por sortear la Brunete Burocrática, también conocida como Frente Burocrático Leninista.

Mi texto cayó en manos de un leguleyo de tercera, de esos que son expertos en redactar providencias, elaborar diligencias-para-hacer-constar, confeccionar cláusulas suspensivas, unir expedientes por cuerda floja o poner correctamente pólizas sin torcerse, tareas todas ellas que requieren de serenidad, buen juicio y experiencia. El chupatintas, al parecer, puso el grito en el cielo, proclamó que eso no se podía llevar a aprobación y amenazó con chivarse de lo que habíamos escrito a la Máxima Autoridad Burocrática. Mi jefa me lo contó desolada, pero yo le dije que no se preocupara, que quitase ella lo que tuviera que quitar, que a mí me daba igual, que ya lo publicaría en el blog o escribiría un artículo al respecto si me apetecía. Es obvio que mi reino no es de "ese" mundo. Parece que lo que cabreaba al escandalizado plumilla era especialmente el apartado b en su conjunto (y me malicio que también los primeros párrafos del d). Lo más interesante en mi opinión. 

He esperado pacientemente a que el Plan se aprobara y publicara para cargar esto en el blog. Ya saben que, en el mundo del urbanismo, lo que se aprueba es lo único que existe. Lo demás son sólo "flatus vocis", ruidos de voces. Así que aquí tienen estos ruidos de voces, fuego de virutas, espuma de champán, tal como yo los escribí. Les transcribo enteros los apartados a y b y los inicios del c y el d, para que sitúen lo que digo en el conjunto del relato (el resto de esos dos apartados resultaría tedioso para ustedes). Es obvio que la gente que no tolera ese tipo de argumentos y reflexiones es precisamente la que vive del mantenimiento de una situación absurda en la que se mueven con comodidad y se sienten importantes y necesarios, encargándose de solucionar todas las trabas que ese sistema comporta. 

Por cierto, si no saben de urbanismo, o no les interesa esta historia, son libres de dejarlo en este punto. Yo creo que incluso mi prosa administrativa es amena, aunque comprendo que haya lectores que no compartan tal creencia. Tranquis: en el próximo post volveremos a hablar de rock’n roll. He de añadir que lo que se dice en este texto, en especial el apartado b, es parte esencial del rollo que ahora mismo les cuento a todos los visitantes extranjeros y que todos consideran súper interesante y muy innovador. Es también el grueso de lo que le conté a Flavio Coppola en San Francisco, que le movió a invitarme corriendo a exponerlo en Chicago. Y lo que también, quizá, pueda un día ir a explicar a la Escuela de Arquitectura de la Universidad Paris 8, si es que este sarao se confirma finalmente, que está por ver. Que lo disfruten.

1.      Contexto y antecedentes

a)      Elecciones locales 2015 y cambio político

El 24 de mayo de 2015, se celebraron en toda España elecciones municipales. Como resultado de esta cita electoral, en la ciudad de Madrid resultó elegida alcaldesa Manuela Carmena Castrillo, cabeza de lista de la coalición Ahora Madrid, candidatura ciudadana de amplia base, concebida como espacio de confluencia ciudadana, en la que se integraban Podemos, Ganemos Madrid, Izquierda Unida, Equo y personalidades independientes sin adscripción a ningún partido. La coalición obtuvo la alcaldía a través del apoyo del Grupo Municipal del PSOE en la sesión de investidura, e inmediatamente formó un Gobierno Municipal de corte innovador, en línea con los constituidos en algunas de las mayores ciudades españolas, en lo que dio en denominarse Ayuntamientos del Cambio.

Efectivamente, desde sus primeras decisiones, el nuevo Gobierno empezó a poner en práctica los principios sobre los que se basaba su programa electoral, un documento que ya había sido elaborado de forma participada y colaborativa, mediante mesas y foros de discusión, talleres, y consultas a los círculos sectoriales y territoriales, a lo que se sumó la recogida, en la medida de lo posible, de las aportaciones y sugerencias formuladas por los ciudadanos a través de los cauces que se habilitaron para ello. Resultado de todo ello, se pusieron en marcha de inmediato diversas medidas que se consideraron urgentes, mientras se empezaban a elaborar otras políticas de corte estratégico, a medio y largo plazo, destinadas a organizar la ciudad de forma más justa, cohesionada, sostenible y participada, creando una nueva cultura urbana que permita a Madrid incluirse entre las metrópolis punteras de Occidente.

En el terreno del urbanismo, el nuevo equipo de Gobierno se encontró con un escenario en el que se había iniciado una Revisión del Planeamiento General que se encontraba paralizada de hecho, mientras que en paralelo se preparaban una serie de operaciones puntuales en diferentes grados de desarrollo y tramitación, planteadas exclusivamente sobre criterios de rentabilidad económica, sin tener en cuenta otros enfoques de tipo social, medioambiental o de movilidad, y sin una participación real de la ciudadanía, que en muchos casos las observaba con desconfianza. Era el momento de poner sobre el tapete una nueva perspectiva, acorde con las bases ideológicas y programáticas de la corporación surgida de las urnas, de cara a definir un nuevo modelo urbano. Acorde con ese cambio de perspectiva, el Área de Urbanismo, que se ocupa de esta temática, pasó a denominarse Área de Desarrollo Urbano Sostenible.

b)      El agotamiento del sistema de planeamiento urbanístico

En el momento presente, el modelo de planeamiento urbanístico instituido en la Ley del Suelo de 1956 muestra síntomas de agotamiento y no parece disponer de la eficacia y agilidad que se requiere para afrontar la realidad de las ciudades en el siglo XXI. En Madrid, se está elaborando una nueva Ley del Suelo de ámbito regional que sustituya a la 9/2001 todavía vigente. Pero es necesaria una revisión más profunda. Parece indudable que la realidad urbana actual es muy diferente de aquella en la que se estableció el corpus normativo vigente en el urbanismo español.

Vivimos una situación histórica peculiar, caracterizada por la velocidad de transformación, los ritmos a los que se transforma la ciudad, nunca vistos con anterioridad. La sociedad capitalista ha tomado una deriva que impone una adaptación y una reutilización continua de los espacios y los volúmenes. La situación ha adoptado algunas características como propias: la inestabilidad, la imprevisibilidad y los cambios sucesivos, de forma que puede decirse que los flujos predominan sobre los espacios. Y nuestra regulación normativa, elaborada en una situación de estabilidad urbana, está diseñada para operar sobre espacios y resulta muy inadecuada para regular flujos. Para eso se requiere un tipo de instrumento diferente.

En segundo lugar, toda la regulación normativa vigente en el urbanismo está enfocada a los crecimientos urbanos, descuidando completamente los medios de actuación sobre la ciudad existente. Pero en Madrid, el Plan General de 1997, todavía vigente, ha colmatado el término municipal, al considerar urbanizables todos los terrenos no protegidos por planeamientos de ámbito regional, de acuerdo con su declaración programática de hacer un planeamiento al límite de capacidad del territorio.

Una vez agotado el territorio, nos encontramos con que la ciudad existente requiere una atención nueva, para poner al día las condiciones constructivas de los edificios de viviendas, así como los espacios públicos, en unos barrios construidos a partir de los años sesenta del siglo pasado en otro contexto sociopolítico, que deben modernizar sus condiciones para afrontar los retos del cambio climático y que, por puro envejecimiento de la construcción, necesitan intervenciones de mantenimiento, para mejorar la calidad de vida de sus habitantes y contribuir al reequilibrio urbano. La potente industria inmobiliaria de la ciudad puede encontrar una nueva utilidad en la rehabilitación de los barrios más vulnerables. 

En tercer lugar, los planes generales, herramienta estrella de la actual regulación urbanística, se han convertido en instrumentos lentos, de una tramitación cada vez más ardua y complicada, que requieren cuando menos cinco años de elaboración, de forma que, si llegan a aprobarse, operan sobre una información urbanística recolectada cinco años antes y probablemente obsoleta a la velocidad a la que evolucionan los fenómenos urbanos en la actualidad.

Pero además de lentos e ineficaces, los planes generales tienen un alto nivel de incertidumbre en su desarrollo; es muy dudoso que consigan llegar a la aprobación definitiva, porque dependen de acuerdos entre administraciones frecuentemente difíciles cuando no imposibles y en cualquier momento su tramitación puede colapsar, como sucedió con el último intento de Revisión en Madrid, un proceso que ya estaba paralizado antes de la llegada del actual Gobierno municipal. Y, tras su aprobación definitiva, pueden verse de nuevo suspendidos por recursos judiciales que busquen únicamente esa paralización, dadas las posibilidades que ofrece la acción ciudadana en un contexto fuertemente judicializado. Por eso buena parte de las ciudades españolas han decidido renunciar a la revisión de su planeamiento urbanístico y recurrir a una vía alternativa: el planeamiento estratégico.

Finalmente, si vamos a actuar sobre zonas o barrios habitados, es fundamental operar sobre la base de un enfoque participativo, que busque el mayor grado posible de consenso, de forma que todos los intereses que confluyan en un ámbito determinado sean tenidos en cuenta y puedan compaginarse y armonizarse. Con esto, ya tenemos las condiciones del tipo de plan estratégico que se propone, el Plan Madrid Recupera. Se trata de un instrumento novedoso, adaptado a una situación dinámica, que actúa sobre la ciudad existente, más estratégico que urbanístico y con el mayor grado de participación.

c)      Los barrios a regenerar

El crecimiento de la ciudad de Madrid experimentó una aceleración importante entre los años 50  y 70 del siglo pasado. Desde el final de la guerra civil hasta los 50, la ciudad mantenía una población estable en torno a 1,3 millones de habitantes y se mantenía dentro de los límites de la actual M-30. Esta estabilidad poblacional viene inducida por la política de autarquía, propugnada por el Estado en un contexto internacional de Guerra Mundial. Pero al lograrse la paz internacional, España empieza a abrirse al extranjero y ha de cambiar su política económica, que la ha llevado a ser uno de los países más pobres de Europa, sólo superado por Portugal. El cambio se sustancia en la Ley de Estabilización Económica (1959), que propugna la creación de polos de desarrollo industrial en las principales ciudades españolas.

Estos cambios inducen un fenómeno masivo de inmigración interior, del campo a la ciudad. Las ciudades crecen de forma exponencial por la avalancha de población que viene atraída por el empleo en la industria y la construcción, huyendo en muchos casos de las condiciones de miseria de sus lugares de origen. La población de Madrid pasa en pocos años de 1,3 millones a 3,7, cifra alcanzada en los años 70, tras lo cual se inicia un descenso hasta los 3,2 actuales. Toda esa nueva población se establece de forma más o menos irregular, a menudo en condiciones de infravivienda, en una corona en torno a la ciudad existente. Desde el Estado se ponen en marcha políticas de vivienda para regular esta avalancha, a partir del Plan de Urgencia Social, mediante Poblados Dirigidos, Poblados de Absorción, UVAS y promociones de la Obra Sindical del Hogar, que apenas consiguen solucionar una parte menor del problema.

No será hasta los 80, con el gran Programa de Barrios en Remodelación iniciado en 1975, cuando se afronte el problema de dotar a la población inmigrante de unas mínimas condiciones urbanas. Más adelante, promociones públicas, como Madrid Sur o Valdebernardo, completan el mapa de la periferia con los últimos barrios del extrarradio. Todo ello nos deja una corona, en general comprendida entre la M-30 y la M-40, formada por barrios construidos entre los 50 y los 80, mayoritariamente en tipología de bloque abierto, con condiciones constructivas a menudo deficientes, y con unos espacios libres caracterizados por su incertidumbre registral, una urbanización de baja calidad y un mantenimiento insuficiente.

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d)      Por un urbanismo más participado

La participación ciudadana en el urbanismo está contemplada en las sucesivas regulaciones urbanísticas como un componente ineludible del planeamiento. Sin embargo, con el tiempo los mecanismos arbitrados por la legislación suelen devenir en un envoltorio vistoso pero vacío de contenido. Se publican los diferentes planes, se recogen las alegaciones recibidas, se informan someramente y se da por cumplido el trámite, lo que permite avanzar en la tramitación. El número de alegaciones suele ser significativamente bajo, aunque a veces aparenta ser mayor por la existencia de reclamaciones idénticas suscritas por muchos particulares y presentadas de forma individual.

Un urbanismo participado es algo diferente. Un urbanismo participado es una forma de actuar que requiere incorporar al ciudadano desde la primera fase, la de la reflexión, de forma que tenga una intervención activa en todo el proceso. El municipio no debe limitarse a publicar aprobaciones y abrir un período para alegaciones. Se requiere que los técnicos trabajen conjuntamente con los vecinos y sus asociaciones, con un enfoque colaborativo. Se requiere crear un clima favorable que destierre la desconfianza histórica hacia la administración, justamente ganada después de décadas de ignorar las demandas ciudadanas. Y no basta con escuchar lo que dicen los vecinos y tomar nota. Es necesario propiciar una actitud activa de los ciudadanos, que les haga sentirse partícipes de las soluciones que se adopten.

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